Note de synthèse

La transparence de l’aide au développement

Les flux d’aide deviennent plus transparents, mais les progrès sont lents et inégaux. Comme le montre le présent rapport, la transparence de l’aide peut être largement améliorée sans grande difficulté lorsque l’engagement politique est suivi d’une mise en œuvre efficace. L’aide est qualifiée de transparente lorsque les informations sont échangées de manière rapide, exhaustive, comparable et accessible par tous. L’Initiative internationale pour la transparence de l’aide (IITA) propose une norme commune pour la publication des informations relatives à l’aide qui remplit tous ces critères. Cette norme est la seule façon de rendre l’aide et les activités de développement y afférentes véritablement efficaces, efficientes et responsables.

Montée en puissance

Ces dix dernières années, la transparence est remontée comme une priorité de l’agenda politique de pays et d’organisations du monde entier. Les citoyens considèrent qu’ils doivent pouvoir exiger des comptes des gouvernements et savoir comment leur argent est utilisé. Les initiatives axées sur la transparence de l’administration contribuent à la promotion de la transparence de l’aide, en partie grâce aux possibilités offertes par les nouvelles technologies. Mais la montée en puissance actuelle résulte en grande partie du programme d’action sur l’efficacité de l’aide. Après plusieurs années à se débattre avec des questions difficiles – comme la coordination des activités liées à l’aide, l’appropriation par les pays bénéficiaires et la prévisibilité – les donateurs, les bénéficiaires et la société civile ont tous réalisé que le programme d’action sur l’efficacité de l’aide n’aboutirait pas à grand-chose sans un renforcement et une systématisation de la transparence.

Au forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide qui s’est tenu à Accra en 2008, les donateurs se sont engagés à rendre l’aide plus transparente. En réponse, un groupe de 14 donateurs a lancé l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide. Au début de l’année 2011, l’IITA était mise au point, avec pour mission de proposer une méthode pratique pour rendre l’aide transparente, au moyen d’une norme commune de publication des informations. L’émergence de cette norme de publication de données exhaustive et exploitables a permis de passer du discours à la réalité.

Busan : le tournant

La pression politique s’est intensifiée avant le quatrième forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, tenu à Busan à la fin de l’année 2011, quand il a été révélé que les donateurs avaient accompli très peu de progrès par rapport aux principaux engagements pris dans la Déclaration de Paris en 2005. Une coalition de la société civile, emmenée par Publish What You Fund, a lancé une campagne pour la transparence de l’aide, « Make Aid Transparent », afin d’exiger des progrès au niveau de l’IITA avant le quatrième forum de haut niveau. En partenariat avec de nombreux pays partenaires et donateurs, la campagne a demandé avec succès que l’accord de Busan impose aux donateurs de s’engager à mettre en œuvre une norme ouverte commune, mise en œuvre assortie d’un calendrier contraignant. Le cadre de cette norme commune englobe l’intégralité de l’IITA, ainsi que le Système de notification des pays créanciers et l’Enquête sur les plans prévisionnels de dépenses de l’OCDE. L’accord de Busan exige de tous les donateurs qu’ils présentent des calendriers de mise en œuvre de cette norme commune d’ici décembre 2012, l’aboutissement de la mise en œuvre étant attendu pour décembre 2015.

Dans un effort en vue de susciter un élan la veille du forum de Busan, plusieurs signataires de l’IITA ont rejoint le ministère britannique du Développement international, la Banque mondiale et la fondation Hewlett, en publiant des informations dans le registre de l’IITA. Parmi eux, citons la Banque asiatique de développement, l’Australie, la direction générale Développement et Coopération de la CE, la Finlande, le Fonds mondial, l’Espagne, la Suède et le PNUD. Plusieurs autres donateurs importants – les États-Unis, le Canada et la BID notamment – ont fait preuve de leur volonté en signant l’IITA à Busan, ce qui les oblige à préparer un calendrier de mise en œuvre de la norme IITA.

L’IITA : la garantie de résultats

Pour que l’aide soit totalement transparente, les donateurs doivent publier leurs informations conformément à la norme de l’IITA.

L’IITA compte maintenant 33 donateurs signataires qui se sont engagés à publier leurs informations dans le respect de sa norme commune. Ces donateurs représentent plus de 75 % de l’aide publique au développement (APD).

La mise en œuvre de l’IITA est également en cours actuellement, des donateurs représentant 43 % de l’APD ayant effectué au moins une première publication. En outre, plus de 30 organisations de la société civile (OSC) publient maintenant leurs informations dans le registre de l’IITA.

Quand les organisations s’adaptent aux contraintes de publication imposées par la norme de l’IITA, leurs informations sur l’aide gagnent en qualité et en transparence. Les améliorations les plus notables émanent des organisations qui ont automatisé la publication de leurs informations (le Fonds mondial, GAVI Alliance et les Pays-Bas, par exemple) ou qui ont déjà republié leurs informations (le ministère britannique du Développement international, l’Agence australienne pour le développement international et la DG Développement et Coopération de la CE, par exemple) et commencé à corriger leurs lacunes et incohérences en tenant compte des observations du secrétariat de l’IITA et des utilisateurs des informations.

L’index de transparence de l’aide

Publish What You Fund surveille la transparence des organismes d’aide afin d’évaluer les progrès accomplis, d’encourager à encore plus de transparence et d’obliger les organisations à rendre des comptes. En 2010, nous avons produit notre Évaluation de la transparence de l’aide, première tentative d’examen méthodique de la transparence de l’aide des donateurs. Cette évaluation de 30 organisations a fait ressortir le manque de données primaires, récentes et comparables. Une base de données plus robuste s’imposait pour pouvoir suivre les progrès accomplis dans le temps.

La méthodologie appliquée dans l’Index 2011 de la transparence de l’aide était axée sur la collecte de données primaires, en partenariat avec 49 OSC. Ces données primaires ont été utilisées pour évaluer la disponibilité de 37 types d’informations spécifiques, ou indicateurs, classés en trois niveaux différents : l’organisation, le pays et l’activité (projet). L’une des principales conclusions est que ces informations sont rarement publiées.

Un résultat important du projet pilote de 2011 était la constitution d’une base de données pouvant être utilisée pour évaluer régulièrement les progrès accomplis par les donateurs dans le temps. Bien que nous ayons apporté des changements mineurs à la méthodologie en 2012 (en ajoutant de nouveaux indicateurs et en en transférant d’autres à un niveau plus approprié), la majorité des indicateurs sont identiques, ce qui permet de comparer la performance 2012 de chaque donateur avec celle de 2011.

Pour l’index 2012, 72 organisations ont été retenues. En plus des agences bilatérales et multilatérales, nous avons également sélectionné des fonds de financement d’initiatives liées au climat, des agences humanitaires, des institutions de financement du développement et des fondations privées. L’objectif était de tester l’adaptation de la méthodologie à des activités de développement plus larges.

L’index dépendait largement des partenaires OSC, qui devaient passer en revue 41 des 43 indicateurs de transparence de l’aide, en fonction des informations disponibles sur les sites Web des agences. L’index 2012 suit pour l’essentiel l’indice pilote de 2011 en n’attribuant pas de points supplémentaires pour le format sous lequel les informations sont présentées ou le degré d’accessibilité. Étant donné l’importance d’avoir des informations de haute qualité sur l’aide, la méthodologie de l’indice fera l’objet de révisions à l’avenir. Notre objectif est de le rendre plus en mesure d’évaluer dans quelle mesure les données publiées par les organisations se conforment aux meilleures pratiques, en termes de codage, d’exhaustivité et de précision. Cela permettra de fournir des observations constructives aux organisations sur l’amélioration de la qualité de leurs données.

Comme en 2011, chacun des trois niveaux possède une pondération égale de 33,33 %. Même si tous les acteurs n’ont pas besoin du même type d’informations sur l’aide et ne leur accordent pas la même valeur, il a été décidé qu’aucun niveau ne devrait avoir une pondération supérieure aux autres. Un outil est disponible sur le site Web de Publish What You Fund pour « repondérer » les données en fonction de la priorité et de l’importance que vous accordez aux différents types d’information : http://publishwhatyoufund.org/index

Les résultats de 2012 présentent des variations plus marquées, les notes allant de 91 % à 0 %, contre 78 % à 0 % en 2011. Au niveau le plus élevé, deux organisations se détachent du reste : le ministère du Développement international britannique (91,2 %) et l’AID/la BIRD de la Banque mondiale (87,9 %) qui devancent de 10 bons points le plus grand donateur suivant, les Pays-Bas (77,4 %). Comme en 2011, les donateurs les plus importants et les plus établis s’en sortent généralement mieux. Les organisations multilatérales obtiennent également de bonnes notes, plus des deux tiers d’entre elles ayant obtenu 60 % ou plus.

On observe une très nette amélioration pour certaines organisations en 2012. Le ministère du Développement international britannique a nettement progressé. Il passe du 5e rang (sur 58) en 2011 au 1er rang en 2012. GAVI Alliance est passée du 35e rang au 13e. Cela est dû à essentiellement à la publication de données actualisées et de grande qualité dans le registre de l’IITA. Les Pays-Bas sont passés du 30 e au 4e rang en 2011 pendant le processus de collecte de données et ils arrivent en 3e position en 2012.

Trente-six organisations présentent une amélioration – particulièrement notable dans certains cas – par rapport à 2011. Ces organisations figurent principalement dans trois catégories: dans la première catégorie, avec les mêmes indicateurs, le ministère britannique du Développement international progresse de 33 points, GAVI Alliance de 28 points et la DG Développement et Coopération de la CE de 18 points. Dans la catégorie « Moyen », plusieurs organisations ont progressé de plus de 10 points sur une base identique : l’Australie, le Trésor américain, le PEPFAR américain, la Nouvelle-Zélande et l’Agence des États-Unis pour le développement international. Même s’il s’agit de progrès plus modestes, trois organisations de la catégorie « Faible » affichent une nette amélioration avec des indicateurs comparables : l’Agence britannique de développement du Commonwealth (11 points), le ministère américain de la Défense (10 points) et la Pologne (10 points).

La catégorie « Faible » est plus restreinte qu’en 2011 mais regroupe toujours près du tiers des organisations, dont certains des donateurs les plus importants au monde : les deux agences allemandes, GIZ (39,7 %) et KfW (26,2 %) ; l’Agence française de développement (35,1 %) ; deux agences américaines, le Département d’État (31,1 %) et le ministère de la Défense (23,5 %) ; et trois institutions britanniques, le ministère de la Défense (26,1 %), l’Agence de développement du Commonwealth (22,5 %) et le Bureau des Affaires étrangères et du Commonwealth (21,3 %). En tant que bloc, les pays européens n’ont pas obtenu de bons résultats, 12 États membres étant représentés par des institutions nationales dans la catégorie « Faible ».

La catégorie Très faible a également diminué, mais compte toujours des donateurs importants : les ministères français des Affaires étrangères et de l’Économie, des Finances et de l’Industrie ont obtenu 14 % et 6 % respectivement. A eux deux, ils contribuent à plus de 3 milliards d’USD de l’APD bilatérale.

Les organisations multilatérales obtiennent généralement des résultats assez bons, plus des deux tiers se situant dans la catégorie Bien ou Assez bien. En tant que groupe, les organisations bilatérales s’en sortent moins bien que les autres. Dans chaque catégorie – de Bien à Très faible – c’est au niveau des indicateurs du niveau « organisations »que les meilleures notes sont obtenues. Deux donateurs, le ministère britannique du Développement international et la Suède, ont obtenu 100 % au niveau des organisations. En revanche, 12 organisations ont obtenu 0 % au niveau des activités, y compris des donateurs établis tels que l’AFD, la KfW en Allemagne, le Portugal et la Suisse.

Conclusion 1 :

La transparence progresse.

L’index 2012 montre que la transparence de l’aide progresse, bien que modestement. La note moyenne se situe juste au-dessus de 41 %, contre 34 % en 2011. Plus de la moitié des organisations publient systématiquement 16 des types d’informations répertoriés – contre huit seulement en 2011.

Certaines organisations ouvrent la voie. Pour la première fois, deux organisations (le ministère britannique du Développement international et la Banque mondiale) sont bien classées. Six organisations – toutes multilatérales – ont suffisamment progressé en 2012 pour en rejoindre neuf autres dans la catégorie Assez bien. Trente-six des 58 organisations passées en revue en 2011 affichent une amélioration en 2012. Les signataires de l’IITA (y compris la plupart des agences américaines) et les organisations multilatérales sont fortement représentées dans ce groupe.

Plusieurs facteurs conjugués ont contribué à cette amélioration : la volonté politique, l’accroissement des pressions exercées par la société civile, le progrès technologique et l’évolution culturelle au sein des institutions.

Conclusion 2 :

La publication d’une quantité beaucoup plus grande d’informations comparables s’impose.

En dépit des progrès accomplis, la plupart des informations relatives à l’aide ne sont toujours pas publiées… Les catégories Faible et Très faible sont plus restreintes qu’en 2011 mais comptent toujours près de la moitié des organisations passées en revue, y compris certains des plus grands donateurs au monde.

Les donateurs ne donnent pas la priorité à la publication d’informations sur les pays et les activités. Il semble plutôt qu’ils soient principalement motivés par leurs obligations nationales de rendre des comptes sur les organisations. Il est particulièrement décevant de voir les partisans de l’efficacité de l’aide obtenir de si faibles résultats en ce qui concerne la fourniture d’informations récentes sur les activités. Des données comparables sur les activités sont essentielles pour la coordination de l’aide, la reddition de comptes et la correspondance avec les classifications budgétaires des pays partenaires, via l’identificateur budgétaire de l’IITA qui paraîtra prochainement.

Conclusion 3 :

L’IITA est la façon la plus efficace de faire de la transparence de l’aide une réalité.

L’index montre que l’IITA fonctionne. Ce n’est pas un hasard si les 16 premières organisations de l’index 2012 sont toutes signataires de l’IITA. Les améliorations des notes et classements les plus nettes résultent de la décision de ces entités de commencer à rendre leurs informations disponibles en les publiant selon la norme de l’IITA. Citons par exemple GAVI Alliance, l’Agence australienne pour le développement international et la DG Développement et Coopération de la CE.

Neuf des 16 premières organisations ont commencé la publication au registre de l’IITA, ce qui améliore considérablement la disponibilité d’informations comparables et récentes. La publication au registre de l’IITA nécessite un apprentissage : les organisations qui excellent à l’index n’en sont généralement pas à leur première publication. En outre, bien souvent, les signataires de l’IITA étaient déjà adeptes d’une plus grande transparence, ce qui leur conférait un avantage de départ.

Bien que les donateurs puissent améliorer leur transparence sans publier leurs informations conformément à la norme de l’IITA, il est difficile d’obtenir de bonnes notes à l’index sans publier des données de haute qualité dans chacune des trois catégories – ce que l’intégration de la norme de l’IITA dans les systèmes informatiques facilite considérablement.

1e recommandation :

Tenez vos engagements en passant rapidement à la mise en œuvre.

Le moment est venu de passer à la mise en œuvre. Les donateurs devraient publier des calendriers de mise en œuvre ambitieux, conformément aux engagements pris à Busan, d’ici la fin de l’année 2012 – et commencer à publier leurs informations en 2013. Les engagements en matière de transparence de l’aide devraient être institutionnalisés au niveau national ou des agences. Le respect de ces dates est essentiel si l’on veut que les donateurs respectent les engagements pris à Busan de mise en œuvre totale d’ici décembre 2015.

Les organisations qui ont commencé la mise en œuvre devraient travailler avec leurs pairs et donner l’exemple en publiant des informations plus nombreuses et de meilleure qualité conformément à la norme de l’IITA. L’évolution culturelle au sein des organisations est également vitale.

2e recommandation :

Publiez maintenant. Améliorez et automatisez ensuite.

Les donateurs devraient adopter une approche « publiez ce que vous pouvez » pour tester la capacité de leurs systèmes actuels à produire des informations actualisées de haute qualité. D’ici la fin de l’année 2013, toutes les organisations devraient avoir publié des informations au format de l’IITA et avoir commencé à améliorer la qualité et l’actualité de leurs données.

L’étape suivante consiste à renforcer la qualité, la fréquence, l’accessibilité et le niveau de détail de la publication, pour que les avantages particuliers du système IITA se matérialisent : la comparabilité et la traçabilité des informations relatives aux activités de développement sur toute la chaîne de l’offre. L’identificateur budgétaire de l’IITA permettra de faire le lien avec les budgets des pays partenaires, augmentant ainsi leur transparence.

À terme, les organisations devraient automatiser la publication dans le registre de l’IITA afin de réduire les erreurs de saisie des données, ainsi que le budget et le temps consacrés à cette opération, et d’augmenter la durabilité des meilleures pratiques en matière de transparence de l’aide. Cela contribuera également à accroître la facilité de publication et le respect de critères multiples de reporting, en publiant les informations une fois, mais en les utilisant souvent.

3e recommandation :

Tous les acteurs du financement du développement devraient coopérer avec l’IITA.

Toutes les organisations qui gèrent ou mènent des activités internationales ayant un impact sur le développement devraient travailler en coopération avec l’IITA pour veiller à ce que la norme de l’IITA reflète leurs activités spécifiques.

Des acteurs variés ont commencé à publier leurs informations selon la norme de l’IITA : des grands donateurs bilatéraux, des donateurs multilatéraux, des donateurs privés et des OSC. Au moins une organisation de chaque catégorie publie des informations dans chacun des domaines répertoriés dans la norme de l’IITA, ce qui démontre sa faisabilité.

L’index englobe de nombreuses organisations qui ne se considèrent pas comme des donateurs d’aide traditionnels, y compris des bailleurs de fonds spécialisés dans le domaine du climat, des investisseurs actifs dans le financement du développement, des partenaires de la coopération Sud-Sud, des agences humanitaires et des fondations privées. Nombre d’entre elles publient déjà certaines de leurs informations et quelques-unes se sont engagées à respecter la norme de l’IITA, y compris le Bureau de la coordination des affaires humanitaire, ECHO et l’Agence britannique de développement du Commonwealth.

L’IITA répond aux besoins informationnels des pays en développement, des donateurs et des OSC. Ces besoins s’appliquent aux flux non-concessionnels, au financement des initiatives liées au climat, à l’aide humanitaire, à l’assistance technique et à la philanthropie, ainsi qu’à l’aide publique au développement. Toutes ces activités supposent un coût transactionnel pour le partenaire et bénéficieraient du renforcement de la coordination et de la collaboration résultant du partage d’informations comparables.